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内容摘要：　[13]参见沈阳毒豆芽明确由农委处理，载《青年时报》2011年4月25日，第A08版。

[13] 参见沈阳毒豆芽明确由农委处理，载《青年时报》2011年4月25日，第A08版。

[75] 参见刘红杰：《投资一个项目盖108个章》，《齐鲁晚报》2013年3月9日，第 A02版。影响供电电缆的，需要电力行政主管部门审批。

管制任务的艰巨、繁重，导致了机构林立，职能交错。[87]只有割断上级或中央对地方事务的分享治理链，才能避免县级行政机关的决定再报省和国务院层层审核、批准的现象，才能调动各层级行政机关的横向合作积极性。[71]这样，行政机关之间的横向关系日趋增多，充当组织法功能的行为法机制日益繁杂。凯尔森所说的民主，是指治理要更接近、更符合民意。[74]管辖制度未能预防行政机关相互打架，并伤及公民。

至于分类，则是将几种实际存在的或假想存在的制度分为不同的几部分，以便作普遍的考察。这种分权的法律秩序是由具有不同空间效力范围的规范组成的。该款实为原则条款，包括了中央和地方两个封闭的不确定概念，以及统一领导、主动性和积极性三个开放的不确定概念。

在法国型的地方组织中，地方自治机构与中央派驻机关的并列设置不妨可以视为对地方自治机能的组织保障。（二）两类地方政府事权 根据宪法第107条的规定，县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。参见任剑涛：《多元民主及其中国回响：以达尔民主理论为中心》，载《江苏社会科学》2014年第3期。宪法中的地方政府事权在类型上包括地方自主事权与中央委托事权，在推进各级政府事权规范化和法律化的过程中须甄别两类事权，围绕自主事权应塑造地方自主法律制度，使地方人大和政府共同兴办地方事业并向地方人民负责，对于委托事权应以国务院为中心实现委托的扁平化和规范化。

如果考虑到民主集中制原则作为我国宪法最为重要的标志得到了《共同纲领》第15条、1954年宪法第2条、1975年宪法第3条、1978年宪法第3条和现行宪法第3条的持续确认，[45]并且也不可能在未来的修宪过程中被取消，那么，地方自主原则和地方事权基本安排就具有拘束修宪权的效力（尽管地方事权的具体形态存在变化），在宪法规范意义上是固有的。对于中央政府事权和各级地方政府自主事权，应当通过法律进行合理的划分，这在本质上是法律保留的要求。

[49]新中国成立后不断完善地方民主，因此该体制于1954年正式入宪时则与同级人大在组织上相勾连，从而使地方主动性和积极性获得民主基础并更好实现。地方政府亦不能就此享有任何请求权，相反，倒是更应当允许地方政府就拒绝事权委托享有请求权，这是因为中央委托事权与地方自主事权之间存在紧张关系。这一理论脉络虽被大陆学者所忽视，却得到我国台湾地区学说的继承，后者均讨论单一制国家的地方自治权来源，并主要提出固有权说、传来权说（即承认说）与制度性保障说等不同学说。参见王栻主编：《严复集》（第1册），中华书局1986年版，第17页。

如马列主义经典作家列宁所言，民主集中制不但丝毫不排斥自治制，相反地，是以必须实行自治制为前提的。基于地方自治权在宪法规范意义上的固有性，可以在宪法理论中提出一种关于地方自治权的新（规范）固有权说，作为传统固有权学的修正和更新。[14] 宪法明确授权地方自治团体试验性地减损调整其权限行使的该法律性或者条例性条款，地方试验可以促进地方自主和激发国家活力。参见孔飞力：《叫魂：1768年的中国妖术大恐慌》，陈兼、刘昶译，上海三联书店2014年版，第236页。

注释: [1] 参见《2016年度中国十大宪法事例发布暨研讨会成功举行》，载中国宪政网：www.calaw.cn，最后访问时间：2017年4月1日。参见张紧跟：《纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野》，载《中山大学学报（社会科学版）》2006年第2期。

一是不同时期的宪法学教材，如一本影响广泛的中国宪法教材将各行政单位或自治单位所拥有的权力都是中央通常以法律的形式授予的作为单一制的普遍特征之一，具体到中国则提出央地之间主要是一种领导与被领导的关系，地方在法律上不具有与中央相平等的地位和资格。中文研究可参见王建学：《法国公法中地方公共团体的概念》，载《东南学术》2010年第1期。

举例而言，法国在推进地方自治的过程中，在原有的省和市镇两级地方事权的基础上，又增设了大区并将其实在化。诚如学者所言，对于我国的各级地方而言，依法行使宪法和法律赋予的职权就是地方自治。对当前各单一制国家宪法的统计表明，联合国的193个成员国共有165个实行单一制，在165个单一制国家的160部成文宪法典（5个单一制国家没有宪法典）中，有67部将地方自治确立为基本原则，其中又有66部直接列举地方事权的范围，[15]占单一制宪法典总数的41%强。地方政府只是中央政府的分支，有义务服从中央命令，且不具备宪法保障的自治权力——这并不是说地方政府不是民主自治的，而是中央政府可以随时通过法律或命令超越并取消地方规定。第三种是单纯的地方自治机关，如英国的地方政府，管理地方自治事务并在本质上实现地方利益，其与中央行政机关在法律上是并列的，都在各自事权范围内活动，美国各州的行政机构亦可宽泛归入此类型。[70]十八届四中全会适时地提出了规范化和法律化目标，但在具体实施过程中必须将地方自主事权与中央委托事权区别开来，并分别采取不同的形式。

参见郑毅：《建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变》，载《中国行政管理》2015年第4期。[39] 地方自治存在着即使以法律也不能够侵犯的权能，宪法对此予以保障，在这种情况下，这可以称为自治权保障的防御性功能。

[31] 毛泽东：《毛泽东选集》（第5卷），人民出版社1977年版，第275页。除此以外，民族自治地方的人大和人民政府还具有宪法第三章第六节专门规定的特殊自治组织与事权。

[64] 参见：李树忠：《国家机关组织论》，知识产权出版社2004年版，第233页。[5] 何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社1988年版，第148页。

[22] 郡县制及其对封建制的取代在当代中国宪法学术话语中缺失了，苏力教授则运用现代学术话语对其进行了成功补救。[64]其理由在于五级政权模式确实在实践中产生决策缓慢，管理失控，成本昂贵，效率低下的弊端。[41] 如海地共和国1987年宪法第80.1条规定，除省议会议员以外，中央政府任命的省特派员（délégué départemental）有权出席省议会。[44] 人民法院作为国家的审判机关是非地方、非中央的法律性机关，宪法第3条第4款的两个积极性原则并不适用于人民法院。

必须强调的是新固有权说与中央授权说的本质差别（如图1所示），在严格的规范意义上讲，中央政权只是宪法的创造物，与地方政权共同构成宪定机关的一部分，在地方自治原则与制度明确规定于宪法中时，中央政权并不构成宪法授予事权与地方取得事权之间的中间环节。[10] 立宪改革有万不可缓，宜先举行者三事，一曰宣示宗旨，二曰布地方自治之制，三曰定集会、言论、出版之律。

[19]由此，宪法对地方自治的确认和保障并非制度性保障那样的价值中立体系，而是贯通了个人自由、地方自治和国家自主这三者之间的逻辑链条，[20]从而为整个法体系确立了一个客观的价值秩序。[69] 柯学民、刘小魏：《地方政府层级体制改革持续推进的影响因素及对策研究——基于地方治理的分析视角》，载《理论月刊》2014年第11期。

政治宣示意义要远大于法律规范意义。参见中共中央文献研究室中央档案馆编：《建党以来重要文献选编（一九二一——一九四九）》（第8册），中央文献出版社2011年版，第652页。

经此改革，省以下环保部门改为垂直管理，如县级环保部门不再是县级人民政府的组成部门，其利在于避免了GDP至上主义影响下的地方环保执法折扣，而且在理念上体现了环境权作为基本人权应由中央政府在全国范围内提供相同的保护。（3）不利于调动市县和基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高政府的管理效能。只有人人起来负责，才不会人亡政息。此种悖论在1993年12月25日《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号）作出时早已突显。

由此可见，单一制宪法已经发生重大变化，而我国当前单一制理论严重落后于宪法实践的发展。关于此种体制所导致的各种现象的透彻分析，亦可参见孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，生活·读书·新知三联书店2013年版。

参见[德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2000年版，第77-78页。若作此理解，该条就会成为病句，因为在用顿号与和连接不止两项的并列短语时，正确的语法规则是或是都用顿号，或是在最后两项中间用‘和字。

而地方政府的中央委托事权本身并不具有宪法效力，虽然中央事权本身受宪法第3条第4款前半段的原则性保障，但中央事权应当在多大范围和程度内委托给地方政府却并不必然由法律规定，从宪法第89条第4项的规定来看，国务院仅通过行政规定就可以加以决定。参见上官莉娜、刘瑞龙：《整体治理视域中的法国新一轮大区改革》，载《法国研究》2015年第3期。